188年，黄巾起义余波未平之际，汉灵帝出人意料地命令，从洛阳周边征调青壮年组建新军，并在西园集中兵力，后世史称“西园军”。
与以往东汉既有军队体制不同，西园军完全听命于汉灵帝个人调度，不归地方或既有中央将领节制。汉灵帝不可能亲自长期统领军队，于是让深得信任的宦官蹇朔担任“上军校尉”，总领八位“西园八校尉”，由他带兵入主西园，其余七人各有实际兵权。
西园军在东汉末年格局中可谓异军突起，存续仅八个月，却一度成为洛阳乃至全国局势的命脉。倘若其指挥权集中于一人，东汉局面或许不会迅速失控，宦官与外戚的血腥争斗也很可能被遏制于萌芽。西园军如何成立、又为何由八名校尉主掌，还须追溯到东汉军事制度的演变。
东汉承秦汉旧制，军事体系历经战国、秦、两汉几百年打磨，核心特征是“强干弱支固边”。中央集结最精良力量于都城，南军防卫皇宫，北军则分布在京畿外围，构成东汉安全屏障。还有城门守卫、执金吾率领缇骑、以及虎贲、羽林等负责安全和警卫的非正规军。兵与器分管、日常不配发兵器，有效防止兵变，武库专责装备。
中央之外，边疆重兵亦视敌势强弱灵活调集。例如早年北方防备匈奴时北军为重，窦宪大破匈奴后，西线凉州边军又因西羌作乱成为精锐所在。相比之下，京师部队凝聚精华，边军则以实战悍勇见长。相互之间，战斗力高下难分。昔日董卓也是凭藉西线边功，得以调入中央羽林。
值得一提的是，地方军队在东汉已基本瓦解。刘秀建国后撤收兵权，郡县只剩些专管治安闲职的武官，如司马、中尉、县尉，平日麾下无兵，仅征兵、维持治安。每遇边患、战事再临时募兵，战后散归田里。分权固守，成效卓著中前期数十年间未闻地方动武叛乱，远胜西汉时七国、淮南之乱。
然盛世制度终不能永葆稳定。东汉重压下的地方日益兼并成风，土地集中于少数豪族，普通百姓失地沦为佃农。佃农一旦被征入伍，家中乏劳力维持生计，军饷杯水车薪，大批民众开始抗拒应征，各地征兵成了豪族间的利益运作豪门出佃农应征，照管其家属，于是逐渐形成依赖豪族的职业兵。他们虽名义上是农民，实则长期供豪门调遣，演变为所谓“部曲”，豪乡势力借机积聚武装，修筑坞堡，控制经济与武备，割据一方，中央权威失控。
对于凉州等长年征战地区，豪强武将手中更积累了大批自有兵力与屯田土地。制度弊端越积越深，黄巾起义之后尤为显著。朝廷不得不权宜之计，允许各郡自行招兵剿匪，而地方武官又恰恰是豪族代表，各地军队随即成了豪门自养武力，东汉原有的军事体系就此瓦解。
协同反叛的还有西凉兵团：北宫伯玉、边章、韩遂等起兵造反，战力之强远非黄巾军可比。西北沦陷，黑山军崛起，镇压重任分散于各路边军，汉灵帝反而无兵可用。各州郡的武装听命于本地豪强，调动乏力。京师兵精锐调往各地后掌控在何进手中，“家国无兵可调”的危局迅速浮现。
正是在这种内外交困下，汉灵帝不得不腾挪西园，将其用作新军驻地，着手重建可由自己直接控制的中枢武装。无奈财政早已崩溃，只能再度大规模公开卖官鬻爵。新设职位乃至三公级别皆可高价出售，曹操父亲曹嵩便是斥资巨额买得太尉之职，终于凑齐西园军筹备资金。
组建完毕后，领兵、分权难题又接踵而至。汉灵帝无法亲自带兵，选用不同派系分别担任八校尉，试图制衡各方。由蹇朔为首，袁绍代表世家，曹操、鲍鸿、淳于琼等分掌要职，武官、士族、宦官利益错综交织，彼此牵制。
起初，这种设计无疑可防止单方独揽兵权，京师可以得到有效守卫。然而一切筹划，在汉灵帝驾崩后倏然崩解。八校尉各有依仗，蹇朔失去倚靠，西园军迅速分裂失控。宦官与外戚势同水火，局势再难和解。袁绍与何进谋划外援，董卓应机入京，局势彻底失衡。
数月间，西园军名存实亡。董卓驱散乃至重组此军，这支诞生八个月便消亡的新顶层武装，只留下短暂而巨大的历史悬念。实际上，无论蹇朔、何进或袁绍，若有一人能牢控西园军，京师动荡或可抑止，历史走向亦将大有不同。然西园军巨大的力量未能真正发挥作用，命运充满了讽刺与遗憾。
